Direito Administrativo

(Continuação do post sobre desapropriação)

Como o tema da desapropriação é muito amplo, dividimos o tema em 2 posts diferentes.

Vamos falar agora sobre as fases da desapropriação:

1) Fase declaratória: é iniciada com a expedição do decreto expropriatório ou com a publicação da lei expropriatória. Em regra, a desapropriação instaura-se com a expedição do decreto expropriatório pelo Presidente da República, Governador ou Prefeito (art. 6 do Decreto-Lei nº 3.365/41). Excepcionalmente, o Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação por meio de promulgação de lei específica, devendo o Poder Executivo praticar os atos necessários a sua efetivação.

Dica: o decreto expropriatório é ato privativo dos Chefes do Executivo (Presidente da República, Governador ou Prefeito) e tem natureza discricionária.

A expedição do decreto expropriatório produz os seguintes efeitos:

• submete o bem a um regime jurídico especial;
• fixa o estado da coisa para fins de indenização (benfeitorias voluptuárias realizadas após a data do decreto não são incorporadas ao montante da indenização; as benfeitorias necessárias são sempre incorporadas; e as benfeitorias úteis são incorporadas desde que expressamente autorizadas pelo poder expropriante);
• autoriza o direito de penetração pelo expropriante, mediante notificação prévia (art. 7 do Decreto-Lei nº 3.365/41), para realizar vistorias e inspeções;
• inicia o prazo de caducidade (falaremos sobre isso abaixo);
• preenchidos os requisitos legais, autoriza a imissão provisória na posse (art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41); e
• determina a entidade federativa com precedência sobre o bem (art. 2 do Decreto-Lei nº 3.365/41).

Sobre o prazo de caducidade: após a expedição do decreto expropriatório, o Poder Público tem um prazo para executa-lo, sob pena de caducidade. Se a desapropriação for baseada em necessidade ou utilidade pública, o prazo é de 5 anos. Se a desapropriação for baseada em utilidade social, o prazo é de 2 anos.

Características desse prazo de caducidade: quando o prazo transcorrer, o Poder Público não perde o direito de desapropriar o bem, mas aquele decreto expropriatório caducou e é necessário redecretar para promover a desapropriação. Só é possível expedir novo decreto expropriatório após 1 ano (art. 2 do Decreto-Lei nº 3.365/41).

Se ocorre a caducidade, o bem volta a ser livre e o proprietário tem direito à indenização (por exemplo, em caso de desvalorização e eventuais lucros cessantes).

Prazo para  particular propor ação que vise à indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público: 5 anos (art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei nº 3.365/41).

2) Fase executória: após manifestar o interesse no imóvel, por meio da expedição do decreto expropriatório, inicia-se a fase executória pela qual o expropriante passa a tomar as medidas concretas para a incorporação do bem no domínio público.

É realizada uma primeira oferta pelo bem, que, uma vez aceita pelo particular expropriado, consuma a mudança da propriedade, denominando-se desapropriação amigável. Na hipótese de o expropriado não aceitar o valor oferecido, encerra-se a etapa administrativa da fase executória e terá início a fase judicial, com a propositura, pelo Poder Público, da ação de desapropriação.

De acordo com o art. 9 do Decreto-Lei nº 3.365/41, é vedado ao juiz avaliar se estão presentes ou não as hipóteses de utilidade pública (ou seja, o mérito do decreto expropriatório). No entanto, a doutrina sustenta que o expropriado pode discutir não só eventual ilegalidade, mas também eventual desvio de finalidade, o valor da indenização e o enquadramento da situação concreta nas hipóteses legais da modalidade expropriatória utilizada (Celso Antônio Bandeira de Mello). Qualquer outra questão será decidida em ação autônoma.

Alguns detalhes sobre a ação de desapropriação:

Como falado acima, não havendo acordo administrativo quanto ao valor da indenização, o Poder Público expropriante deverá propor a ação judicial de desapropriação.

O polo ativo da ação será ocupado pela entidade pública que atuou como Poder Expropriante, podendo ser a União, Estado, Distrito Federal e Município, bem como qualquer entidade da Administração Indireta (lembrar que as entidades da Administração Indireta devem ser autorizadas por lei ou contrato a promover a desapropriação).

O polo passivo da ação é ocupado pelo proprietário expropriado. Além disso, é obrigatória a intervenção do Ministério Público como fiscal da lei (custus legis).

Se o expropriante alegar urgência e depositar a quantia arbitrada em conformidade com o art. 15, § 1º, do 

Decreto-Lei nº 3.365/41, o juiz decretará a imissão provisória na posse. São requisitos da imissão provisória a alegação de urgência e o depósito da quantia arbitrada. A alegação de urgência deverá ser formulada no prazo improrrogável de 120 dias. A imissão provisória não poderá ser indeferida pelo juiz se forem atendidos os requisitos legais.

OBS: a imissão provisória pode ser requerida em qualquer modalidade de desapropriação.

Na sentença da ação expropriatória, o juiz, baseado em laudos periciais, fixa o valor da justa indenização que poderá ser levantada pelo expropriado, consumando-se a incorporação do bem ao patrimônio público.

A sentença que encerra a ação de desapropriação (quando transitada em julgado) confere ao Poder Público o direito de imissão definitiva na posse e tem força para a transcrição imobiliária para a transferência do domínio ao Estado.

Quando a desapropriação se encerra? Somente com a transcrição imobiliária para o Poder Público.

OBS: da sentença caberá apelação com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos (suspensivo e devolutivo), quando o for pelo expropriante (art. 28 do Decreto-Lei nº 3.365/41).

Temas relevantes de desapropriação

Tredestinação: ocorre quando o Poder Público expropriante confere ao bem um fim distinto daquele originalmente declarado no decreto expropriatório. Hoje não se diz mais que a tredestinação é sinônimo de ato ilícito, porque existem 3 formas de tredestinação.

A) Tredestinação lícita: a Administração pode dar destinação diversa da declarada no decreto expropriatório quando for motivada,  mantido o interesse público e respeitada a finalidade declarada no decreto (necessidade pública, utilidade pública ou interesse social).

Um exemplo é quando o Poder Público desapropria um bem para construir uma escola pública, mas resolve construir um hospital público. Observa-se que o motivo primário do ato desapropriatório não foi respeitado, contudo, o interesse público foi respeitado. É um exemplo de desapropriação lícita.

B)Tredestinação ilícita: quando não for motivada ou, sendo motivada, violar a finalidade do decreto.

C) Quando a desapropriação tem por finalidade implementar parcelamento regular destinado às classes de menor renda é expressamente proibida a tredestinação (Lei 9.787/99, art. 5, § 3).

Retrocessão: é a reversão do procedimento expropriatório, devolvendo-se o bem ao antigo dono, pelo preço atual, se não lhe for atribuída uma destinação pública. Quando o bem desapropriado não tiver sido empregado no uso declarado no decreto expropriatório, não for empregado em obra ou serviço público ou não for incorporado à Fazenda Pública, o antigo proprietário tem direito de preferência na aquisição do bem, pelo preço atual da coisa (art. 519 do Código Civil).

Grande controvérsia na doutrina sobre a natureza jurídica da retrocessão: se direito pessoal ou real. De acordo com a doutrina majoritária (Hely Lopes Meirelles), a retrocessão consiste em um direito pessoal de adquirir o bem, quando oferecido pelo Estado, se não receber uma destinação de interesse público. Porém, se o Estado não cumprir o dever de oferecer o bem ao antigo proprietário, o direito do ex-proprietário converte-se em perdas e danos. A doutrina majoritária entende que o Código Civil trata expressamente a retrocessão como um simples direito pessoal de preferência.

OBS: no que tange à tredestinação lícita, não há direito de retrocessão ou a pleitear indenização; esses direitos só surgem quando a tredestinação for ilícita.

Desistência da desapropriação: a Administração pode desistir da desapropriação caso se tornem insubsistentes os motivos que deram início ao procedimento expropriatório (mesmo que no curso da ação judicial de desapropriação). Todavia, a Administração somente pode desistir até o momento da incorporação do bem ao patrimônio público, isto é, até a data da tradição (para bens móveis) e do registro da transferência do domínio no Cartório de Registro de Imóveis (para bens imóveis). Havendo prejuízos decorrente da desistência, o expropriado terá direito à indenização.

Direito de extensão: na hipótese de a desapropriação recair sobre uma parte do imóvel tornando inaproveitável a parte remanescente, tem o proprietário direito de pleitear a inclusão da área restante no total da indenização. OBS: o pedido de extensão deve ser formulado na fase administrativa ou judicial.

É isso de desapropriação por enquanto.

Bons estudos!