Especial - Direito Administrativo - Tribunal de Contas

Parte III

TRIBUNAIS DE CONTAS

É necessária a observância do devido processo legal em processo administrativo no âmbito do TCU?

Sim. Vejam o teor da súmula vinculante nº 3 do STF:

Súmula Vinculante nº 3 do STF: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”

Quais penalidades podem ser impostas pelo Tribunal de Contas?

O Tribunal de Contas pode proibir/vedar a contratação de determinada empresa com o Poder Público?

Além da multa, o TCU pode decretar, no curso de qualquer apuração de irregularidade, a indisponibilidade dos bens do responsável por prazo não superior a um ano.

Se considerar a infração grave, o TCU pode inabilitar o responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública federal por um período que variará de cinco a oito anos e, em caso de fraude, pode declarar a inidoneidade de responsável para participar de licitação.

O Tribunal pode determinar à Advocacia-Geral da União (AGU), ou ao dirigente de entidade jurisdicionada, a adoção de providências para arresto dos bens de responsáveis julgados em débito.

Cabe destacar que as penalidades aplicadas pelo TCU não excluem a aplicação de sanções penais e de sanções administrativas pelas autoridades competentes. A legislação eleitoral, por exemplo, prevê a inelegibilidade, por um período de oito anos, dos responsáveis por contas irregulares. (Art.266 a 272, RI).

Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário.

Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:

I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta Lei;

II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;

III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário;

IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou a decisão do Tribunal;

V - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;

VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal;

VII - reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.

§ 1° Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.

Art. 60. Sem prejuízo das sanções previstas na seção anterior e das penalidades administrativas, aplicáveis pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União, sempre que este, por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a infração cometida, o responsável ficará inabilitado, por um período que variará de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.

Aplicação de multas pelo Tribunal de Contas

De acordo com o inciso VIII do art. 71, o TCU (assim como os TCE’s) pode aplicar multas aos administradores e demais responsáveis:

Art. 71 da CF. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(...)

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei.

(Lei 8.443/92)

Assim, o Tribunal de Contas poderá aplicar multas ou determinar que o gestor faça o ressarcimento de valores ao erário. Essa decisão da Corte de Contas materializa-se por meio de um acórdão.

Qual a natureza da multa imposta pelo Tribunal de Contas?

A decisão do Tribunal de Contas constitui um título executivo?

É possível executar diretamente a decisão do Tribunal de Contas?

SIM. As decisões do Tribunal de Contas que determinem a imputação de débito (ressarcimento ao erário) ou apliquem multa terão eficácia de título executivo extrajudicial, nos termos do § 3º do art. 71 da CF/88. Logo, podem ser executadas por meio de uma ação de execução de título extrajudicial.

Art. 71, § 3º. As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

Vale ressaltar que a decisão do Tribunal de Contas deverá declarar, de forma precisa, o agente responsável e o valor da condenação, a fim de que goze dos atributos da certeza e liquidez. 

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A decisão do Tribunal de Contas precisa ser inscrita em dívida ativa?

NÃO. A finalidade de se inscrever o débito na dívida ativa é gerar uma certidão de dívida ativa (CDA), que é um título executivo indispensável para o ajuizamento da execução. Ocorre que o acórdão do Tribunal de Contas já é um título executivo extrajudicial por força do art. 71, § 3º da CF/88 c/c o art. 585, VIII, do CPC. Assim, não há necessidade de esse débito ser inscrito em dívida ativa.

A execução da decisão do Tribunal de Contas é feita mediante o procedimento da execução fiscal (Lei n. 6.830/80)?

NÃO. O que se executa é o próprio acórdão do Tribunal de Contas (e não uma CDA). Assim, trata-se de execução civil de título extrajudicial, seguindo as regras dos arts. 566 e ss do CPC.

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE DECISÃO DO TCU. (Informativo 530 do STJ)

A execução de decisão condenatória proferida pelo TCU, quando não houver inscrição em dívida ativa, rege-se pelo CPC. De fato, nessa situação, não se aplica a Lei 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais). Essas decisões já são títulos executivos extrajudiciais, de modo que prescindem da emissão de Certidão de Dívida Ativa. Precedentes citados: REsp 1.112.617-PR, Primeira Turma, DJe de 3/6/2009; e REsp 1.149.390-DF, Segunda Turma, DJe de 6/8/2010. REsp 1.390.993-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 10/9/2013.

Quem pode executar a multa imposta pelo Tribunal de Contas? Quem tem legitimidade para propor esta execução?

Posição do STJ:

Segundo o entendimento do STJ, a legitimidade irá variar caso o acórdão do Tribunal de Contas tenha determinado o ressarcimento ao erário ou, então, apenas uma multa (AgRg no REsp 1181122/RS, Rel. p/ Acórdão Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 06/05/2010).

Ressarcimento ao erário	Multa
O ressarcimento ao erário é imposta quando o Tribunal de Contas verifica que houve uma despesa indevida, que gerou prejuízo ao erário, devendo, portanto, haver uma recomposição do dano sofrido pelo ente público.	A multa consiste em uma sanção / penalidade aplicada por conta de um comportamento ilegal da pessoa fiscalizada.
O credor da indenização é o ente público lesado (de onde saiu o dinheiro).	Em se tratando da multa, esta deverá se reverter em favor do ente que mantém o Tribunal de Contas (ex: União, no caso do TCU; Estado, no caso do TCE).
A execução deverá ser proposta pelo ente beneficiado com a decisão do Tribunal de Contas.	A execução deverá ser proposta pelo ente ao qual está vinculado o Tribunal de Contas.

Essa posição foi adotada em acórdãos recentes do TJSP:

EXECUÇÃO FISCAL Dívida relativa à multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo como órgão auxiliar do Poder Legislativo Municipal Legitimidade ativa da Fazenda Pública Estadual Existência Ação de cobrança que não visa o ressarcimento ao erário O Estado não detém legitimidade ativa para a cobrança de condenação imposta pelo Tribunal de Contas, enquanto Órgão auxiliar do Poder Legislativo Municipal, nos casos em que os valores recolhidos devem se destinar aos cofres do respectivo Município. Porém, tratando-se de título executivo de natureza não tributária e sancionatória, pois decorrente de multa aplicada em face de irregularidades na contratação de prestador de serviços, deve ser conferida ao próprio ente estatal, ao qual esteja vinculado o Tribunal de Contas, a titularidade do crédito decorrente da cominação da multa por ele aplicada no exercício de seu mister Precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça Decisão reformada Recurso provido.

(TJSP, Apelação nº 0012291-95.2009.8.26.0073, Rel. Des. Rebouças de Carvalho, j. 09/04/2014)

Posição do STF:

A distinção feita acima não é adotada pelo STF.

Para o Supremo, somente o ente da Administração Pública prejudicado com a atuação do gestor possui legitimidade para executar o acórdão do Tribunal de Contas, seja ele de imputação de débito ou de multa (Informativo 711 do STF - STF. 1ª Turma. RE 580943 AgR/AC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 18.6.2013).

O Ministério Público possui legitimidade para ajuizar a execução para ressarcimento ao erário?

Tradicionalmente, os Tribunais Superiores entendiam que o Ministério Público teria legitimidade extraordinária para promover a execução de multas impostas pelo Tribunal de Contas.

Os Tribunais Superiores entendiam que o MP somente deverá ajuizar a execução de forma subsidiária, ou seja, caso perceba que há uma falha na atuação das Procuradorias e que, por conta disso, o patrimônio público poderá ficar sem ser ressarcido (ex: já se passaram anos e a Procuradoria não ingressou com a execução do acórdão).

(...) O Ministério Público possui legitimidade extraordinária para promover Ação de Execução de título formado por decisão do Tribunal de Contas do Estado, com vista a ressarcir o Erário. Precedentes da Primeira Seção do STJ. (...)

(REsp 1346770/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/11/2012)

Mais recentemente, os Tribunais Superiores passaram a entender que o MP não teria legitimidade para executar as multas impostas pelo Tribunal de Contas (porque isso não conta no rol taxativo de atribuições institucionais do MP previsto na CF).

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. O MINISTÉRIO PÚBLICO NÃO TEM LEGITIMIDADE PARA PROPOR A EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL PROVENIENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS. PRECEDENTE DO STF. VEDAÇÃO AO MP DE EXERCER AS FUNÇÕES DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DE ENTIDADES PÚBLICAS. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. Inexiste dúvida acerca da eficácia de título executivo extrajudicial de que são dotadas as decisões do Tribunal de Contas de que resulte imputação de débito ou multa, nos termos do art. 71, § 3o. da Constituição Federal. 2. Em que pese a anterior jurisprudência desta Corte em sentido contrário, deve prevalecer a tese diversa, pela qual entende-se não possuir o Ministério Público legitimidade para cobrar judicialmente dívidas consubstanciadas em título executivo de decisão do Tribunal de Contas. Precedente do STF. 3. Destaca-se que, antes da Constituição de 1988, nada obstava que lei ordinária conferisse ao Ministério Público outras atribuições, ainda que incompatíveis com suas funções institucionais; contudo, com a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, o exercício pelo Parquet de outras funções, incompatíveis com sua finalidade institucional, restou expressamente vedado (art. 129, inciso IX da CF), inclusive, a representação judicial e consultoria jurídica de entidades públicas.(RECURSO ESPECIAL Nº 1.194.670 – Data: 20.06.2013)

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. APLICAÇÃO DE PENALIDADE. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA. BENEFICIÁRIO DA CONDENAÇÃO. AGRAVO IMPROVIDO. I - A jurisprudência desta Corte é no sentido de que a ação de execução de penalidade imposta por Tribunal de Contas somente pode ser ajuizada pelo ente público beneficiário da condenação. Precedentes. II - Agravo regimental improvido.

(RE 606306 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 18/06/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-233 DIVULG 26-11-2013 PUBLIC 27-11-2013)

O próprio Tribunal de Contas poderá propor a execução de seu acórdão?

NÃO. O art. 71, § 3º, da CF/88 não outorgou ao TCE legitimidade para executar suas decisões das quais resulte imputação de débito ou multa. A competência para isso é do titular do crédito constituído a partir da decisão, ou seja, o ente público prejudicado.

“Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Legitimidade para executar multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE). 3. O artigo 71, § 3º, da Constituição Federal não outorgou ao TCE legitimidade para executar suas decisões das quais resulte imputação de débito ou multa. 4. Competência do titular do crédito constituído a partir da decisão – o ente público prejudicado. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI 826.676-AgR/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma).

Neste sentido:

Art. 28. Expirado o prazo a que se refere o caput do art. 25 desta Lei, sem manifestação do responsável, o Tribunal poderá:

I - determinar o desconto integral ou parcelado da dívida nos vencimentos, salários ou proventos do responsável, observados os limites previstos na legislação pertinente; ou

II - autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio do Ministério Público junto ao Tribunal, na forma prevista no inciso III do art. 81 desta Lei.

 E ai, gostaram do especial sobre o Tribunal de Contas?